近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，明确提出要健全为基层减负长效机制，并要求各地区各部门严格执行《若干规定》，确保《若干规定》落到实处。实际上，5年前，即2019年，中共中央办公厅就已印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，还将当年确定为“基层减负年”。

形式主义什么时候都是存在的，但如果发展到比较严重、普遍的状况，恐怕就有一些深层次的管理及理念上的问题了。

 在有关这方面问题的调研，的确，现实中特别是在基层，所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的，而且大有愈演愈烈之势。从公共管理学的角度看，普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。

所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。

然而，实行顶格管理，追求最优化，是要有前提的。首先，需要最优条件；其次，要付出最高代价与成本。而在实际生活中，这种最顶格管理，一是会推高了管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，以致各种工作就难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走，“比比划划假作为”随处可见。优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求，就会造成包括形式主义在内的很多问题。

先说“最全事项”。做任何事情永远是要有重点的，不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了，一来就是“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，都要到管理界面，所谓“上面千条线，底下一根针”、“上面千把锤，底下一根钉”。具体而言，乡村两级责任大，权力小；事情多，人员少；上级要求高，治理资源少。当前国家也试图通过将地方治理资源向基层下沉来缓解当前基层治理的困境，比如执法权下沉乡镇，编制和干部向乡镇倾斜，以及增加乡村工作经费。不过，如果当前体制中存在的深层机制性问题不解决，即使治理资源下沉，基层治理的困境也是无解的。

当前影响基层治理的深层次机制性问题是，上级部门普遍存在推卸责任和扩大权力的本能，将本来应当由部门完成的工作安排到了基层，且为了卸责，往往以最严要求、最高标准和最广范围甚至十分任性地向基层下达任务，并且动辄通报问责，而基层既没有话语权，更没有谈判权，只能按上级部门要求开展工作，结果当然是忙乱不堪。因为上级要求太严任务太多，基层治理资源不够且上级很多要求与基层实际并不相符，基层只能用形式主义去应付上级部门的官僚主义。从理论上讲，执法权下沉乡镇，乡镇在治理中遇到难题，不必与县级部门联动，乡镇自己就可以动用执法力量来清理各种不合法不合规问题。很多乡镇成立综合执法大队一年了，却几乎没有执过法，因为执法必须合规，执法程序要求严，成本高，时间长，执法一次，得罪一批人，这群人就成了之后乡村治理中的反对派。因此，执法权到了乡镇实在是不好用。反过来，因为乡镇有了执法权，本来是乡镇党委书记用来解决治理难题的重要手段，乡镇党委书记很快就会发现，上级各个部门却反过来利用乡镇综合执法大队来限制约束乡镇治理，看起来乡村治理手段增多了，实际上乡村治理可以选择的空间更小了。执法权下沉的这种反转，可以说是当前基层治理难题的典型表现。而严格按照法律要求执法，时间上最少就得一个多月，程序更是复杂无比。一件小事变成了一件大麻烦事。也就是说，乡镇本来指望借执法权下沉来提高乡镇应对基层事务的能力，却没有预料到两个问题：第一，执法必须要合规合法，其中任何一个程序都不能有瑕疵，本来很容易解决的各种小微治理事务一旦用上执法程序就会变得成本高昂。乡镇执法用不起，也不好用，更不是乡镇随便就可以用的。第二，正是因为乡镇有了执法大队，上级各个业务主管部门都可以向乡镇下达执法任务，之前乡镇可以用行政命令、说服教育以及群众工作来解决的问题，却已被上级部门纳入记录，而再难使用，乡镇综合执法权反过来束缚和限制了乡镇。在治理事务琐碎的基层，杀鸡用牛刀，乡镇治理能力进一步被削弱了。

其次，“最高标准”。标准高，意味着投入的成本要多，最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢？！至少在基层现在普遍缺乏资源，缺少经费。举个例子。上头说要搞乡村振兴，市要修一条路，得花1000万，但只给镇里300万，另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万？为什么现在地方债务问题突出？提那么高的要求，定那么高的指标，但又没给够钱，结果根本就做不到嘛！没办法，基层政府只能主要靠卖地和借债这两招筹措经费。

第三，“最严要求”。现在上边布置的任务非常具体，包括路线图、时间表、各项标准，有的干脆就是下发一个大表格，要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲学上讲“一般”和“特殊”，上级下达的所有政策都是“一般”，而到了基层都是“特殊”。底下情况千差万别，不可能和上面政策一一对应，但现在上头下达任务时配张表，说必须得严丝合缝、一一对应，这不就是用主观裁剪客观了吗？！

现在很多政策缺乏灵活性，要求不折不扣，可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的。具体做工作，要留有一定的余地，要给一定的灵活性，要给执行者一定的自由裁量权，否则任何政策都无法真正得到执行和落实，还会助长形式主义。

最后，就是“最快速度”问题。 一项工作布置下来，中间要有时间成本。任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本，必须把时间留出来。现在底下搞很多形式主义，是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置，星期三检查，星期五督办，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，没时间去真正地开展工作。一天不吃不睡也就24小时，上头不断来检查、督办，要报告进度、做阶段性总结汇报，上面来人还要接待，结果工作时间变少了，有的只能应付检查，坐屋里填表。

这种情况多了以后，底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象，大家不断地把上面的东西传下去、把下面的东西传上来，其实大家并不都那么认真，因为很明显，这么多事情、头绪，上报那么多表格或报告，最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢！

如何切实整治形式主义？

布置工作，关键是看有没有解决实际问题。说要减少多少比例的会议、文件，这是主观意愿，缺乏根据——过去加了那么多的工作，根据何在？现在减，根据又何在？难道以前这些会是各个层级有意制造的？不是的，那是因为顶格管理的必然要求。如果还是顶格管理，如果还是什么都要管，即使一件事情开一个会，但事多，会议和文件还是减不下来。

我认为，还是得针对形式主义产生的原因来治理，还得改变管理的理念和操作模式。

第一，减少管理事项。不是管得越多越好，过了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住顶格管理的冲动。

第二，降格以求。就像体育比赛，我们尽量去争冠军，但不能说不是第一名，就什么都不是。还是要从实际出发，尽力而为就是了。

第三，量入为出，一定要有成本观念。现在更大的问题不是开多少会，而是要给多少钱办多少事。上头可以提要求，但一定要配给相应的资源，支付相应的成本。底下办事要人手、要花钱，上头提供足够的人员和经费，那再多的事也可以办，再多的会也可以开。

第四，留有游隙。要赋予政策一定的灵活性，给底下一定的自由裁量空间。实际上，基层干部很反感那些一笔一划的规定，认为是对他们的不信任，进而产生消极抵触情绪。既然要让基层办事，就要有基本的信任，就要给基层一定的自由裁量权，让下面干部能够结合实际，灵活有效地执行政策。

最后，留出时间。做事情不仅要问对不对，更要看行不行得通；在事情不具备条件的时候就不能做，要先创造条件才能做。连时间都不留，到下面可不就荒唐了？！

管理要讲究科学，而顶格管理是不科学的。一般来说，我们不能追求最优方案，而是要选次用，降格管理实际上就是一种科学管理。